一

公共数据开发利用政策为数据产业突破发展提供了契机

随着数字经济的蓬勃发展，数据产业已成为推动经济社会高质量发展的重要引擎。发展数据产业，是深化数据要素市场化配置改革、构建以数据为关键要素的数字经济的重要举措，是推进国家大数据战略、加快建设数字中国的重要支撑。

2024年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（下称《意见》），首次在中央文件中明确提出要“推动数据产业健康发展”。12月底，国家发展改革委、国家数据局等六部门联合印发《关于促进数据产业高质量发展的指导意见》，从加强数据产业规划布局、培育多元经营主体等八个方面部署了系列政策举措。可见，加快推动数据产业健康发展，已成为当下数据要素市场建设的核心政策抓手。

目前，我国数据产业市场规模持续扩大，但尚处于发展初期，数据产业生态还不完善，企业面临着 “有力无心”和“有心无力”等难题。一方面，像万得（Wind）这样的领先企业在数据采集、存储、分析等方面凭借雄厚的技术实力和丰富的产品线占据了细分市场先机。同时，也有大量技术领先企业在发展中受制于高质量数据“供不出”“流不动”的问题，从而陷入了“有力无心”的困境。另一方面，众多中小企业普遍因资金、技术或人才的匮乏等问题，在数据应用方面“有心无力”，难以在激烈的市场竞争中崭露头角。

在此背景下，公共数据资源的开发利用的政策为数据产业突破发展提供了契机和引爆点。通过加快公共数据资源的开发利用，不仅可以激发“有力无心”企业的创新活力，引导它们深入了解市场需求，开发出更具竞争力的产品和服务，还可以为“有心无力”的中小企业提供必要的制度和资源支持，帮助它们突破发展瓶颈。因此，本文主要围绕公共数据开发利用对促进数据产业发展的机制展开具体分析。

二

公共数据资源开发利用引爆数据产业发展的机制分析

1.公共数据体量大、质量高、价值潜能大，为数据产业解决了资源供给瓶颈问题

目前，基于现存的公开数据可开发的数据产品已经基本处于饱和状态，而未向社会开放的数据资源仍有巨大的挖掘空间，尤其是公共数据。公共数据资源广泛覆盖了经济、社会、文化等多个关键领域，具有体量大、质量高、价值潜能大、带动作用强的特点，构成了一个庞大丰富的数据资源宝库，为数据产业发展提供了规模化、高质量、可持续的 “原材料”。在规模体量方面，公共数据资源约占据全社会数据资源总量的80%左右，涉及领域广泛，是数据要素资源的主要来源。在质量方面，公共数据由政府、企事业单位履职或提供公共服务过程中产生，这些数据的处理和管理通常遵循标准化的流程和规则，因此数据的准确性和一致性较高，并且将持续产生。公共数据资源如果得到有效利用，能够为各行各业的企业在数字化道路上创造机遇。根据麦肯锡测算，我国公共数据开放的潜在价值高达10万亿-15万亿元，占2020年全国财政收入约55%-82%，体现了公共数据“供出来”所带来的巨大效益。

我国正通过政务数据部门间共享、公共数据向社会免费开放以及授权运营三种方式加大公共数据资源的供给。在公共数据开放方面，截至今年7月，已有243个省级和城市的公共数据开放平台上线，部分行业主管部门公共数据开放已初具规模，全国累计开放的有效数据集超过37万个，8年增长了44倍，面向社会提供了大量公共数据资源。在公共数据授权运营方面，人社部、最高法等部门，北京、浙江、福建、海南等地方结合实际探索整体授权、分领域授权、依场景授权等模式，以市场化手段实现供需对接和数据价值释放。

一方面，公共数据的供给升级满足了用数企业的需求，为其发展提供了动力。例如，在智慧城市领域，企业通过挖掘交通、环境等多维度公共数据，可以开发出智能交通系统、环境监测预警平台等创新应用场景，提升城市管理效率和服务质量；在金融科技领域，企业通过对公共数据的挖掘和应用能够提升金融服务的安全性和便捷性服务。另一方面，逐步扩大的公共数据供给也吸引、甚至直接催生了更多企业参与到数据产业发展的浪潮之中。《意见》中提出，鼓励在有条件的地区和部门，按照管运适度分离的原则，在保障政务应用和公共服务的前提下，承担数据运营职责的事业单位可按照国家有关规定转企改制，试点成立行业性、区域性运营机构。各地纷纷设立国有数据集团开展数据管理和运营，截止目前，全国已有100多个数据集团相继成立，加入到数据产业大军之中。同时，公共数据授权运营也为众多市场化企业提供了业务机会，围绕公共数据开展资源开发、产品经营和技术服务。

2.公共数据开发利用的制度设计体现了“用数公平”，为数据产业发展提供了良好环境

公共数据的显著特点是公共属性，以及其在社会治理、公共服务、经济生产等领域的广泛应用。因此，公共数据开发利用在制度上的体系化安排，充分考虑了公平性和透明性等原则，更注重“整体效应”和“用数公平”，同时也引入市场化机制，这为数据产业发展提供了良好的市场环境。

以公共数据免费开放的制度设计为例，《意见》提出，“优先开放与民生紧密相关、社会需求迫切的数据”。在“最大限度开放公共数据，最大范围拓展应用场景，最大限度满足社会需求”目标的引领下，公共数据开放平台以公开、公平、普惠、透明、无歧视的方式将公共数据开放给各市场主体和社会各界。对于寻求跨界融合、探索新兴业务模式的企业而言，这种公平公正的用数环境能够使其更加便捷地获取开放数据、更加有效开展创新应用，促进数据在产业链上下游的自由流通和高效利用，形成了优势互补、协同发展的良好态势。

作为公共数据开放的重要补充，公共数据授权运营兼具公益性和营利性。授权运营面向的是那些潜在价值高，具有一定敏感性的，无法直接向社会开放的数据。《意见》明确提出了“无偿使用”和“有偿使用”两种方式，通过合理的定价机制保障数据使用的公平。用于公共治理、公益事业的公共数据产品和服务有条件无偿使用。用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务，确需收费的，实行政府指导定价管理。这样的制度设计，在维护公益性的同时，也给与一定的收费空间，防止出现垄断或过高收费的情况。

可见，公共数据资源开发利用的制度设计保护了数据产业主体的各项权益，增强了数据产业参与者的信心，并从以下两个方面促进了数据产业的发展。一是公平的用数环境降低了企业的用数成本，激发了市场主体探索公共数据开发利用的新路径，拓宽了数据应用场景，更好地发挥了数据对生产生活、科学研究、社会治理等各个领域的公益服务作用，促进了数据产业的高质量发展。二是合理的定价机制避免了垄断的形成，保护了市场主体的公平竞争，避免企业通过不正当手段获取市场优势并形成一家独大的局面，维护数据产业中大多数参与者和消费者的利益，促进了数据产业的稳定发展。而针对于公共数据在供给侧和需求侧可能出现的垄断和不公平现象，数据交易所可以发挥出积极的监督作用。公共数据产品在交易所平台交易，在供需对接、产品交易、信息披露、定价参考等方面具有优势，可以吸引各类企业，特别是小企业参与到数据流通中来，更有助于最大化公共数据的价值。

3.公共数据资源类型多、开发利用链条长、安全需求高，为数商生态培育提供了巨大空间

公共数据与其他数据相比，公共数据资源类型丰富，涉及供数主体多，其开发利用过程的形式多、链条长、安全需求高，能够为数据产业催生更多的业务类型与机会。

公共数据资源涵盖了各地区、各部门、各类企事业单位等供数主体，数据范围包括社保、气象、交通、自然资源等众多领域，既包括政务信息，也包括企业和个人信息，公共数据供给包括了共享、开放和授权运营三种方式。这些特点使得公共数据开发利用的复杂性更高，在政策制定上展现了按“需”施策、因“数”施策的精准与灵活，通过对接各类开发利用场景，满足多元化的数据需求。针对不同数据类型、供数主体和供给方式，采取制定差异化的开放利用业务要求，需要更多各层级、专业化的数据企业提供服务。

公共数据开发利用链条长体现在以下三个方面：一是在数据供给环节，公共数据需要由公共管理与服务机构作为数据收集的主体，负责数据的分级分类治理。这一过程相较于企业类数据更为复杂，涉及多个主体和层级。二是在数据流通环节，在公共数据授权运营平台，遵循特定的原则进行开发处理。运营机构需遵循“原始数据不出域，数据可用不可见”的原则，负责开发公共数据产品。产品开发之后，需要通过数据交易所等渠道向市场流通；三是公共数据因其特殊性和敏感性，在利用过程中需要更加严格的监管和合规性要求。

公共数据对于安全性的需求高则是由于其涉及政府行政效率与公信力、经济安全和国家安全等重要方面。具体而言，在公共数据开放过程中，数据的准确性会影响政府的公信力，不准确的数据可能会引发公众的非理性行为进而影响政府的社会治理效果。地理、经济等领域的原始数据或其他敏感数据泄露后可能会被二次分析，从而产生国家安全风险。因而在数据安全环节，需要数据安全企业在加密、可信流通、安全治理等领域进行技术创新和应用，更好地解决数据利用中的安全问题。

公共数据的上述特点为各类数据企业提供了充分的业务空间。以上海数据交易所提出的数商生态分类来看，数据安全服务商、‌数据合规评估服务商、‌数据质量评估服务商、‌授权运营服务商、‌数据产品开发商、‌数据治理服务商、‌数据交付服务商‌、‌数据经纪服务商、‌数据咨询服务商以及‌数据知识产权服务商等，都能在公共数据开发利用业务链条中找到对应的发展机会。

三

总结与展望

随着数据要素市场机制的不断完善与日益成熟，高价值的公共数据正逐渐成为市场中的璀璨明珠和隐形“富矿”。这些公共数据凭借其独特的价值属性、广泛的应用场景以及巨大的潜力，有望在数据要素市场中率先崭露头角，成为推动数据产业蓬勃发展的核心资源供给与强劲动力支撑。

当前，全国各地区、各部门正立足不同视角，积极谋划数据要素产业的发展蓝图，与此同时，各市场主体也在积极探索自身在数据要素产业中的定位与角色，以期发掘新的业务增长点。众多企业有望凭借其在数据资源积累、数据处理能力等方面的显著优势，实现各项功能的有机整合，从而构建起一个健全、高效的数据要素生态体系。

未来，为推进公共数据资源的开发利用走深走实，并助力数据要素生态市场的建设与繁荣，应从多个维度着手加强支持。在政策供给上，出台更多鼓励性政策，为公共数据的共享、开放与利用提供有力保障；在资本支持上，应引导社会资本积极参与公共数据资源的开发与运营，为相关项目提供充足的资金支持；在项目机会上，应积极挖掘并推出一批具有示范意义的公共数据应用项目，为市场主体提供更多实践机会；在行业标准的建立上，应加快制定并完善公共数据资源开发利用的相关标准与规范，确保市场的健康有序发展。