“十五五”规划建议提出：推进国有经济布局优化和结构调整，增强国有企业核心功能、提升核心竞争力。考察四十多年的国有企业改革历程，我国国有企业改革以搞活整个国有经济为目标，以体制机制性改革为抓手，推动国有企业与市场经济机制相融合，激发国有企业的竞争力、创新力、控制力、影响力与抗风险能力，构建现代“四新”国企，以完成国有企业的使命与功能定位，更好地服务于国家战略。时至今日，国有经济布局与结构在服务国家战略上成效显著，但在资源配置效率、产业结构与区域均衡性等方面仍存在结构性短板。“十五五”时期，国有经济布局优化与结构调整要紧扣核心战略使命的功能定位，按照分类来推进国有资本的“三个集中”，构建现代化产业体系，实现从“规模扩张”到“质量引领”的转型，更好完成服务于国家战略的功能使命。
一、我国国有企业在服务国家战略上成效显著
国有经济通过聚焦主责主业、推进重组整合、布局新兴产业，国有经济布局与结构在战略安全、产业引领、国计民生、公共服务领域的绩效总体达标，在服务国家战略上成效显著。
（一）从总量和效益看，资产规模与效益稳步增长
根据国务院公布的国有资产最新“家底”，截至2024年末，全国国有企业（不含金融企业）资产总额401.7万亿元、国有资本权益109.4万亿元。“十四五”时期的五年间，国资系统监管企业资产总额从235万亿元增长到387万亿元，年均增长10.5%；增加值年均增长5.7%。中央企业资产总额连续跨上70万亿元、80万亿元、90万亿元3个大台阶，2025年底突破95万亿元；效益指标持续改善，“十四五”五年利润总额较“十三五”时期增长56.2%，成为国企盈利能力持续提升的重要标志；效率层面，央企全员劳动生产率年均增长7%，高于全国平均水平1个百分点；累计贡献税收近13万亿元，完成向社保基金划转国有股权1.2万亿元。以中央企业为代表的整个国有企业规模实力、价值创造能力和品牌影响力明显增强，实现了规模扩张与效益提升的同步推进，国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力显著提升。
（二）从服务国家战略与保障经济安全看，我国国有经济的占比已经从改革开放之初的90%降到目前的约30%
与此同时，国有资本通过结构调整向关键领域集中，实现了布局优化，战略支撑作用凸显。目前，国有经济作为我国国民经济的主导力量，在关键领域和重要行业保持控制力。国有经济在国防、能源、交通、通信、金融等关系国家安全和国民经济命脉的领域占主导地位，保障了基础产业稳定运行。例如，中央企业在电网、石油石化、航空航天等领域的集中度超过80%，有效保障国家能源等重点领域的安全与产业链供应链的稳定，支撑了经济稳定与安全。近年来，国资央企先后组建中国航发、国家管网集团、中国星网、中国电气装备、中国雅江集团等一批重要骨干企业，推动多家中央企业战略性重组，促进产业布局不断完善。国有资本的区域布局更趋协调：围绕京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等国家战略，国有资本优化区域配置，助力区域经济高质量发展。国有资本配置和运行效率不断提高，有效增强了国有经济战略使命功能，充分发挥了国有经济在国民经济中的主导作用。
（三）从产业引领看，战略性新兴产业是引领国家未来发展的重要决定性力量,对我国形成新的竞争优势和实现跨越发展至关重要
近年来，特别是“十四五”以来，国有企业战略性新兴产业布局提速，在战略性新兴产业领域的投入与产出成效显著。国有资本不断加大对人工智能、集成电路、新能源、新材料等领域的投入。从中央企业看，近年来，中央企业实施了产业焕新行动，在战略性新兴产业领域年均投资增速超过20%，近三年对战略性新兴产业投资累计达到了7.4万亿元。中央企业战略性新兴产业的投资占总投资比重从2019年的12.8%到2024年首次突破40%，战略性新兴产业的营业收入突破11万亿元，2025年中央企业战略性新兴产业的投资占比达到42%，营业收入达到12.3万亿元。新一代信息技术、新能源等5个领域收入超万亿元，在高端装备、新材料等领域形成集群优势。培育出一批具有核心竞争力的龙头企业，引领产业转型升级。
（四）从国计民生与公共服务看，国计民生与公共服务功能得到强化，保障有力
在民生领域（如供水、供电、公共交通），国有企业承担了普遍服务义务，弥补了市场不足。例如，国家电网覆盖全国99%以上人口，偏远地区供电成本由国企内部交叉补贴实现。国企在电力、交通、水利等公共服务领域持续投入，2025年央企上交税费2.5万亿元，固定资产投资5.1万亿元，带动上下游融通发展。在非常时期，国有经济的抗风险能力持续增强。在重大风险挑战中发挥“压舱石”作用。例如，在2003年抗击“非典”、2020年抗击新冠疫情中，国有企业积极参加疫情防控、稳经济一揽子政策的实施，主动降费让利、保障民生供给，支撑国民经济稳定运行，完成了国有企业功能定位所赋予的使命，充分履行了国有企业的政治责任、经济责任与社会责任。
二、“十五五”时期国有经济布局优化与结构调整方向与着力点
2026年《政府工作报告》提出，制定和实施进一步深化国资国企改革方案，推进国有经济布局优化和结构调整。“十五五”时期，国有经济布局优化要紧扣“国家战略执行者、现代化产业体系引领者、民生保障支撑者”的定位，聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等核心功能，按照分类来推进国有资本的“三个集中”，即向国家安全、命脉领域集中，强化能源、粮食、供应链等领域控制力，推动战略资源整合，防范“卡脖子”风险；向国计民生、公共服务领域集中，加大公共卫生、应急保障、基础设施投入，提升公益类国企服务能力与可持续性；向前瞻性战略性新兴产业集中，布局AI、生物制造、低空经济、量子科技等未来赛道，打造新兴支柱产业，构建现代化的产业体系，实现更好服务于国家战略的功能使命。
国务院国资委主任张玉卓在今年两会期间表示，“十五五”时期要努力改变国有经济布局战线长、分布广但高端不足、低端较多的情况，目标是把中央企业的资产和88%以上的营业收入集中到国民经济97个行业大类当中的20个重点行业里面，进一步强化国有经济保障国家产业链供应链安全、推动科技自立自强、服务国家重大战略的核心能力。
着眼于国有经济布局与结构调整的战略目标，“十五五”时期推进国有资本的“三个集中”要沿着以下几个方向着力展开。
一是从企业层面看，要以企业为主体，运用市场化手段，突出主业，聚焦实业，更加注重做强和做专，深化供给侧结构性改革，继续大力推进战略性重组与专业化整合。从横向专业化看，对同类业务、同质化竞争领域实施战略性重组，破除“行业内卷”，推动资源向优势企业、主业企业集中，提升规模效应与协同效应。从纵向产业链看，围绕重点产业链，推进上下游企业整合，打造“链主企业”，提升产业链供应链韧性与安全水平，构建自主可控、安全高效的现代化产业链体系。通过战略性重组布局前瞻性战略性新兴产业，加大新一代信息技术、人工智能、新能源、新材料、生物技术、绿色环保等产业投资力度。从着力方向看，坚持“有进有退”的双向专业化整合，盘活存量资产。从“进”的角度看，要精准推进，加大对核心功能领域、科技创新、新兴产业的增量投入，通过产业基金、股权投资等方式引导资本流向关键环节。从“退”的角度看，要果断（有序）退出不具备竞争优势的一般性竞争领域，逐步处置“两非”“两资”（非主业、非优势业务和低效、无效资产），处置“僵尸企业”，压缩管理层级，推动大型企业扁平化改造，提升资本运营效率。
二是从产业层面看，要大力构建现代化的产业体系。具体来说，将坚持两端发力、双轮驱动。一方面是抓好传统产业的强基转型，国有企业要加快制造业高端化、智能化、绿色化进程，深化“AI+”专项，推动数字技术与传统产业融合，降低“两金”占比，提升高端供给能力。特别是在钢铁、石化、建材等传统行业推动数字化、智能化改造。通过构建智能车间、智能工厂，加快工业互联网等新一代信息技术的部署应用，实现产业效率和质量的双提升。另一方面是抓好新兴产业的战略布局，深入实施央企产业焕新行动和未来产业启航行动，健全新兴产业培育机制，加大在新一代信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等领域的投入力度，不断催生新产业、新模式、新动能，加快构建未来发展新优势。同时，要引领绿色转型和数字融合。大力发展绿色制造、绿色交通、绿色能源等领域，推动国有企业在节能降碳、资源循环利用等方面发挥示范带动作用。进一步推动数字经济与实体经济深度融合，支持数字技术在生产、研发、运营等环节的全方位渗透，打造数实融合发展新格局。
三是从区域层面看，要结合国家区域发展战略，推进区域布局优化与协同发展。央企要聚焦国家重大战略实施，地方国企要紧扣区域产业禀赋精准发力。围绕京津冀、长三角、粤港澳大湾区、西部大开发、东北振兴等国家区域发展战略，央地国资要协同布局，实现产业升级同频共振，优化国有资本区域配置，推动产业转移与协同发展。进一步推动东部国企向高端环节升级，中西部聚焦资源转化与特色产业，建立跨区域利益共享机制，引导国有资本向城市群与重点区域集聚，让国有资本在关键领域、核心产业形成规模效应与协同效应，切实提升国有资本配置效率与产业引领能力。在全球布局领域，遵照“一带一路”倡议，规范有序“走出去”。聚焦能源资源、关键技术、物流枢纽等领域，建设全球战略支点，提升国际竞争力，同时强化境外风险防控，保障海外资产安全。
四是完善国资管理监督体制机制，提升监管效能。要深化以管资本为主的国资监管体制改革，国资监管要把“放得活”与“管得住”结合起来，不断提高监管效能。一要充分释放活力。坚持政企分开、政资分开，充分尊重和维护企业法人财产权和经营自主权，充分尊重基层首创精神，在守住安全底线的前提下，鼓励企业实施个性化、差异化的改革探索，使企业更加充满生机活力，创新创造的潜能充分激发。二要切实加强监管。落实国有资产保值增值责任，要完善分类监管、分类考核体系，将服务国家战略、突破关键技术、保障产业链安全等纳入考核评价体系；强化穿透式监管，运用大数据、人工智能、区块链等技术构建智能化监测预警体系，加强对重大投资、并购重组、境外经营等重点环节的监督；同时，健全违规经营投资责任追究机制，让国资监管既有力度又有温度，既防范国有资产流失，又充分激发企业创新活力。三要国资监管机构之间加强战略协同。增强同各有关管理部门的政策协调和信息共享，提升政策精准性、科学性、一致性，健全经营性国有资产集中统一监管制度，发挥专业化、体系化、法治化、高效化监管优势。
五是充分发挥国有资本投资、运营公司作用。进一步明晰国有资本投资、运营公司（两类公司）的功能定位。“两类公司”应成为国有资本布局新经济的“主操盘手”和市场化运作的专业平台，要充分发挥其资本运作、产业培育、资源整合的核心作用和资本运作优势，打造市场化资本运作平台，通过并购重组、基金投资等市场化手段，引导推动国有资本向国家重点领域、战略性新兴产业合理流动、优化配置，同时发挥其在培育整合新兴产业、盘活存量国有资产中的工具作用，通过国有资本优化布局，提升资本配置效率，实现保值增值，引导社会资本参与战略领域。国资委应明确其在新经济领域的功能定位和投资指引，赋予其更大的投资决策自主权。推动“两类公司”设立聚焦于“五类经济”的产业引导基金、创业投资基金和并购基金，通过“直投+基金”模式进行前瞻性、战略性股权投资，培育一批具有全球竞争力的“专精特新”企业和未来产业。（作者为国务院国资委研究中心研究员）（选自《中国经贸导刊》2026年7月上）